LA CORTE DEI CONTI
Ha emesso la seguente ordinanza n. 02/A/2007/ORD, nel giudizio in
materia di responsabilita' amministrativa iscritto al n. 1928/A/RESP
del registro di segreteria e promosso dal sig. Nunzio Di Stefano, col
patrocinio dell'avv. Girolamo Rubino, avverso la sentenza n. 496/2006
della sezione giurisdizionale per la regione Siciliana.
Visti gli atti e i documenti di causa;
Uditi, nella Camera di consiglio del 30 novembre 2006, il
relatore, consigliere Salvatore Cilia, l'avv. Rubino e il V.P.G.
Salvatore Marcinno'.
F a t t o
Con atto di citazione, depositato in segreteria il 21 gennaio
2004, la Procura regionale ha convenuto in giudizio il sig. Nunzio Di
Stefano per sentirlo condannare al pagamento, in favore del comune di
Agrigento, della somma di Euro 148.390,00 per danno patrimoniale e
dell'ulteriore somma di Euro 74.195,00 per danno all'immagine,
nonche' i sig. ri Giacomo Montalbano, Pier Remigio Rosso e Michele
Bella chiedendone la condanna - in regime sussidiario e con il
beneficio della preventiva esclussione del Di Stefano - al pagamento
della somma di Euro 24.731,70 ciascuno, e in favore dello stesso
comune, per danno patrimoniale; inoltre, al pagamento di interessi
legali e rivalutazione monetaria sulle predette somme, e alle spese
di giudizio.
La vicenda che ha indotto la procura regionale a formulare le
richieste di condanna trae origine da una indagine disposta, in data
5 maggio 1994, dall'assessore comunale dei servizi demografici, a
conclusione della quale emersero irregolarita' ed ammanchi di
proventi nel settore di competenza del Servizio demografico, che, in
particolare, misero in evidenza - per gli anni 1991, 1992 e 1993 -
una differenza in negativo tra gli importi incassati per il rilascio
dei certificati e gli importi effettivamente versati nella cassa
comunale (in totale, per l'appunto, Euro 148.390,00); per tale
vicenda ha avuto luogo un giudizio penale (per il reato di peculato)
nei riguardi dei dipendenti comunale Nunzio Di Stefano, Giacomo
Montalbano, Giuseppe Pagano, Giovanni Caltagirone e Diego Sciascia, a
conclusione del quale il solo Di Stefano venne condannato per tale
reato, mentre gli altri imputati vennero assolti con la formula «non
avere commesso i fatti». (In sede penale, il Di Stefano ha ammesso di
essersi appropriato di parte della predetta somma di Euro 148.390,00,
motivando la sua azione illecita con la necessita' di coprire le
spese affrontate per cure mediche apprestate, alla madre, alla figlia
e alla moglie, le quali versavano tutte in cattive condizioni di
salute). Il p.m. ha individuato nella fattispecie tutti gli elementi
costitutivi della responsabilita' contabile.
Gli altri tre convenuti sono stati convenuti in giudizio per
«responsabilita' di tipo sussidiario» (a livello di colpa grave) in
quanto, nella specifica qualita' di capo ripartizione dei servizi
demografici (il Montalbano, per il periodo 1° gennaio 1990/3 novembre
1992, e il Rosso, dal 4 novembre 1992 al 6 gennaio 1994) e di capo
sezione dell'ufficio anagrafe (il Bella, dal 6 novembre 1990 al
12 marzo 1993), «avevano l'obbligo di esercitare i poteri di
organizzazione e di controllo per verificare il regolare
funzionamento dell'ufficio cui erano preposti e la corretta gestione
del pubblico denaro incassato per il rilascio dei certificati
anagrafici».
Con la sentenza n. 496/2006 (successivamente ad una precedente
sentenza parziale - n. 1467/2004 - con cui era stata dichiarata
l'avvenuta prescrizione del diritto fatto valere dal p.m. nei
confronti dei sig. ri Rosso e Bella), la sezione giurisdizionale -
affermando che non risulta dimostrata una parte del danno
patrimoniale contestato e la sussistenza del danno all'immagine -
condanna il Di Stefano (comportamento doloso) alla somma complessiva
di Euro 40.283,64 (l'intero danno patrimoniale «accertato»), e il
Montalbano (in regime sussidiario e con il beneficio della preventiva
esclussione del Di Stefano) alla somma di Euro 10.000,00 in
applicazione del criterio equitativo sancito dall'art. 1226 cod.
civ.; oltre interessi legali, rivalutazione monetaria e spese legali.
La predetta sentenza e' stata appellata sia dai due convenuti,
che dalla Procura regionale.
In particolare, nell'atto di appello che interessa il sig. Di
Stefano, l'avv. Girolamo Rubino - dopo avere sostanzialmente
lamentato il criterio adottato dal giudice di primo grado nella
ripartizione del danno erariale, considerato che il suo assistito
rivestiva, all'interno dell'Ufficio servizi demografici del comune di
Agrigento, la qualifica di mero assistente amministrativo, per cui
appaiono illogiche e incongrue alcune affermazioni (e le conclusioni)
enucleabili dall'atto di citazione e dalla sentenza appellata (il Di
Stefano sarebbe stato «l'unico dipendente in grado di potere attivare
il sistema informatico e l'unico a posserdere le chiavi di accesso a
detto sistema»; i capi Sezione e i capi Ripartizione sono stati
convenuti solo a titolo sussidiario, e uno solo di loro risulta
condannato - e per una somma minima - a tale titolo) - chiede la
definizione del giudizio ai sensi e per gli effetti dei commi 231 e
232 della legge n. 266/2005, applicando i benefici ivi previsiti.
In data 5 settembre 2006, la Procura generale ha depositato in
segreteria un atto conclusionale col quale chiede il rigetto
dell'appello presentato dal sig. Di Stefano in quanto le
argomentazioni ivi contenute appaiono del tutto infondate, e il
parere ex art. 1, commi 231 e 232, della legge n. 266/2005, col quale
chiede che l'istanza formulata venga rigettata, sia perche' tali
norme prevedono la facolta' del condannato, in alternativa, di
scegliere tra rito ordinario (che puo' portare alla condanna, ma
anche all'assoluzione) e rito speciale (che, comunque, comporta una
condanna), mentre nella specie il convenuto ha chiesto che «il
giudizio venga definito con l'applicazione dell'art. 1 della legge
n. 266/2005 dopo la richista di accogliere l'appello», senza, cioe',
fare la necessaria (ma unica) opzione; sia perche' - ma in linea
assolutamente subordinata - il comportamento dell'interessato «e'
stato caratterizzata da dolo».
Chiamando i tre giudizi all'udienza del 25 ottobre 2006, la
sezione ha rinviato a nuovo ruolo quelli recanti i numeri 1951/A/RESP
(appello Montalbano) e 1963/A/RESP (appello Procura), mentre ha
fissato per l'altro la camera di consiglio del 30 novembre 2006, nel
corso della quale sia l'avv. Rubinio che il V.P.G. hanno confermato
le richieste con i rispettivi atti scritti.
D i r i t t o
In via pregiudiziale, la sezione deve affrontare le eccezioni di
inammissibilita', prospettata dalla Procura generale nei termini
risultanti dall'ultima parte della narrativa, con riferimento alla
richiesta di «definizione agevolata» del giudizio ex art. 1, commi
231, 232 e 233, della legge 23 dicembre 2005, n. 2006; entrambe le
eccezioni sono infondate. La prima (rapporto fra atto di appello e
richiesta di definizione agevolata), in quanto, tenendo conto (come
risultera' dal prosieguo della motivazione) del fatto che tale
richiesta puo' essere formulata esclusivamente in sede di
proposizione dell'appello, non pare ragionevole ipotizzare che l'atto
di appello, se finalizzato alla richiesta della definizione
agevolata, avrebbe dovuto limitarsi ai «motivi» del gravame,
pretermettendo qualsiasi richiesta conclusiva nel merito
(probabilmente, nel maggiore dei casi, di assoluzione), mentre e' da
ritenere che, nell'ottica complessiva della legge, la richiesta di
definizione agevolata, apparentemente (ma fisiologicamente) o
subordinata», acquisisce poi - nell'ambito dell'esame della sezione
di appello - tutte le caratteristiche della domanda «principale»; la
seconda (natura dolosa del comportamento che ha prodotto il danno
erariale), in quanto tale limite non si rinviene nella legge (in base
alla interpretazione che la sezione ha dato alla normativa de qua,
come e' possibile evincere dalle considerazioni che saranno svolte in
seguito).
A questo punto il Collegio deve rilevare che l'art. 1 della
citata legge n. 266/2005, pone - ai commi 231, 232 e 233 - i seguenti
(nuovi) meccanismi sostanziali e processuali applicabili nei giudizi
di responsabilita' dinanzi alla Corte dei conti per i fatti commessi
antecedentemente alla data di entrata in vigore della legge stessa:
1) «i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di
condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in sede
di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il
pagamento di somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al
20 per cento del danno quantificato nella sentenza»; 2) «La sezione
di appello, con decreto in Camera di consiglio, sentito il
procuratore competente, delibera in merito alla richiesta e, in caso
di accoglimento, determina la somma dovuta in misura non inferiore al
30 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado,
stabilendo il termine per il versamento»; 3) «il giudizio di appello
si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta
di versamento presso la segreteria della sezione di appello».
Tali disposizioni, in sostanza, introducono, nella fase di
appello, un procedimento camerale diretto alla definizione
«agevolata» del giudizio di responsabilita' innanzi alla Corte di
conti; ma la sezione dubita della legittimita' costituzionale del
complesso di tali disposizioni, per violazione degli artt. 3, 24, 97,
101, 103 e 111 della Costituzione.
Il raggiungimento della sezione prende le mosse da quella
giurisprudenza costituzionale (fra le altre, sentenze n. 68/1971,
n. 63/1973 e n. 1032/1988) in base alla quale la concreta garanzia
dei principi costituzionali di eguaglianza, di andamento e del
controllo contabile sia sostanzialmente affidata alla legge
ordinaria, nel senso che sono riservate al discrezionale
apprezzamento del legislatore non solo la determinazione e la
graduazione dei tipi e dei limiti di responsabilita' che - in
relazione alle varie categorie di dipendenti pubblici o alle
particolari situazioni regolate - appaiono come le forme piu' idonee
a garantire l'attuazione dei predetti principi costituzionali
(sentenza n. 411/1988 e ordinanza n. 549/1988, nonche' - con
riferimento all'art. 28 della Costituzione - le sentenze n. 2/1968,
n. 123/1972, n. 164/1982 e n. 26/1987), ma anche la possibilita' di
stabilire un limite patrimoniale della responsabilita' amministrativa
(sentenza n. 340/2001). Cio' sta a significare, in definitiva, da una
parte, che, per quanto non sia possibile trarre da taluni parametri
costituzionali (in particolare, artt. 97 e 103, secondo comma, della
Costituzione) un principio di inderogabilita' delle comuni regole
della responsabilita', si puo' tuttavia ricavare dagli stessi
parametri la regola secondo la quale la discrezionalita' del
legislatore, per essere considerata corretta nel suo esercizio, deve
determinare e graduare, caso per caso, i tipi e i limiti della
responsabilita' in riferimento alle diverse categorie di dipendenti
pubblici e alle diverse situazioni concrete, fissando,per ciascuna di
esse, le forme piu' idonee a garantire i principi del buon andamento
e del controllo contabile (sentenza n. 371/1998); e, dall'altra, che,
in sede di giudizio di legittimita' costituzionale, le leggi
disciplinanti la responsabilita' dei pubblici dipendenti sono
sindacabili, in riferimento ai parametri invocati, solo sotto il
profilo della ragionevolezza della disciplina adottata e delle
diversita' introdotte (cioe', in relazione all'art. 3 della
Costituzione).
Conseguentemente, pur non potendosi negare, in linea di
principio, la possibilita' di un intervento legislativo del tipo di
quello esaminato in questa sede, e' tuttavia pur sempre necessario
che l'intervento stesso sia strettamente (e ragionevolmente)
collegato alle specifiche pecularieta' del caso in modo tale da
escludere qualsiasi ipotesi di arbitrio nella fase di sostituzione
della disciplina generale con una (successiva) eccezione (Corte
costituzionale, sentenza n. 14/1999), e altre precedenti ivi citate)
sotto il profilo tanto del rispetto del principio di eguaglianza,
quanto della tutela del buon andamento e della salvaguardia della
funzione giurisprudenziale da indebite interferenze da parte del
potere legislativo. Senonche', rispetto alle norme di cui si sta
trattando, appare alquanto problematica l'individuazione della ratio
che le sorregge, che non sia quella - puramente e semplicemente -
della limitazione del risarcimento patrimoniale del soggetto
condannato in primo grado, circostanza che, proprio per questo,
caratterizza l'innovazione normativa per la sua irrazionalita' e -
conseguentemente - per la sua arbitrarieta'.
In merito, potrebbe essere utile richiamare due esempi, tratti
dalla normativa, che - pur eventualmente «criticabili» sul piano lato
sensu «politico» - presentano una ratio che consente di superare, sul
piano giuridico, i dubbi di irrazionalita' e arbitrarieta': uno
concerne il c.d. «condono fiscale» che, pur attivabile «dinanzi alle
commissioni tributarie od al giudice ordinario in ogni grado del
giudizio e anche a seguito di rinvio (da ultimo, art. 16, legge 27
dicembre 2002, n. 289), e' chiaramente finalizzato all'incremento - e
in termini brevi - delle entrate fiscali, oltre a deflazionare, in
qualche misura, il contenzioso tributario; un altro, concernente la
«applicazione della pena su richiesta delle parti» (ai sensi degli
artt. 444 e segg. cod. proc. pen.), che, potendo essere richiesta,
nel giudizio ordinario, fino alla presentazione delle conclusioni di
cui agli artt. 421, comma 3, e 442, comma 3 (e, in caso di giudizio
direttissimo, fino alla dichiarazione di apertura di dibattimento di
primo grado), e' chiaramente finalizzata a deflazionare il carico di
lavoro del giudice penale per i reati meno rilenvanti e, al contempo,
a limitare drasticamente le pene detentive e quindi limitare agli
accessi alle carceri, notoriamente superaffollate.
Conseguentemente, raffrontando le citate situazioni con il caso
che interessa in questa sede, a giudizio della sezione appaiono
violati gli artt. 97 (principio di buon andamento
dell'amministrazione pubblica) e 103, secondo comma, della
Costituzione (controllo contabile) stante che le norme sottoposte a
scrutinio costituzionale, da una parte, non incidono minimamente (in
senso riduttivo) sull'entita' del contenzioso contabile (considerato
che le norme stesse operano esclusivamente in sede di appello, nel
cui ambito il sostituire una pubblica udienza con una Camera di
consiglio e una sentenza con decreto e' sicuramente di piccolo
momento), e, dall'altra, che producono (quasi sicuramente, facendo
astrazione ovviamente dall'ipotesi di condanna in sede di appello
ordinario) una minore entrata (fra il 90 per cento e il 70 per cento
del danno quantificato nella sentenza di primo grado), per cui rimane
soltanto l'irrazionale e incongruo «effetto premiale» (nei confronti
del convenuto condannato, che, in quanto tale, si appalesa del tutto
ingiustificato.
D'altra parte, la sezione ritiene che tali parametri
costituzionali siano violati anche sotto un altro profilo. Infatti -
premesso che nel sistema vigente l'attenuazione della responsabilita'
amministrativo-contabile e' rimessa, nei singoli casi, al potere
riduttivo del giudice, che, a tal fine, puo' tenere conto
(fondamentalmente) del comportamento e del livello di
responsabilita', ma anche delle capacita' economiche del soggetto
responsabile - appare assolutamente irragionevole (e, in questo
senso, viene implicato anche l'art. 3 della Costituzione) una
riduzione predeterminata e pressoche' automatica della
responsabilita' e della misura del risarcimento, lasciando al giudice
una valutazione minima in ordine al comportamento complessivo
dell'agente (Corte costituzionale, sentenza n. 340/2001); con la
ulteriore conseguenza che il complesso normativo esaminato potrebbe
incidere (limitandolo) sul principio del «libero convincimento del
giudice», violando cosi' l'art. 101 della Costituzione, limitandolo
anche nel senso che l'inciso «in caso di accoglimento» della
richiesta del soggetto condannato (comma 232), non contenendo alcun
criterio di orientamento per il giudice, comporta - in conclusione e
in sostanza - l'assenza di qualsiasi «discrezionalita» nell'an (per
cui il procedimento, in certo qual modo, diventa «obbligatorio».
A sua volta, il principio di eguaglianza appare ulteriormente
violato nella considerazione che la normativa e' applicabile soltanto
ai «soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di
condanna», con la conseguenza che la situazione concreta potrebbe
rilevarsi negativa nei confronti dei soggetti che risultino assolti
in primo grado nel senso che la relativa sentenza potrebbe essere
appellata dal pubblico ministero e che la sentenza di appello
potrebbe essere di condanna, senza che il convenuto possa fruire dei
vantaggi della norma «di condono». E' ben vero che, nella specie, si
e' in presenza di soggetti condannati in primo grado, con la
conseguenza che la prospettazione che precede potrebbe apparire non
rilevante, ma, nell'economia complessiva della normativa, appare
comunque irrazionale una previsione legislativa che esclude dai
benefici quei soggetti la cui posizione - dopo la sentenza di primo
grado - appare chiaramente meno «pesante» di quella dei convenuti
condannati; mentre difficilmente potrebbe pervenirsi ad una
interpretazione «adeguatrice», sono solo perche', in tale caso,
dovrebbe superarsi la «lettera» della «condanna» in primo grado, ma
anche perche' si dovrebbe «creare» il criterio al quale correlare le
percentuali del 10, del 20 o del 30 previste dalla legge.
Appare violato anche l'art. 24 della Costituzione (in particolare,
il secondo comma: «La difesa e' diritto inviolabile in ogni stato e
grado del procedimento» nella parte in cui il pubblico ministero
presso la Corte dei conti viene evocato nel solo comma 232 e solo per
«essere sentito» in Camera di consiglio quando la sezione di appello
deve deliberare «in merito alla richiesta»; infatti, per tale
funzione, limitata e marginale (che si sostanzia nell'espressione di
un «parere», del pubblico ministero, il procedimento regolato dai
commi 231 - 233 dell'art. 1 della legge n. 266/2005 non assume,
sostanzialmente, carattere bilaterale, per cui la funzione di «parte»
del pubblico ministero contabile (nell'ottica - anche del «giusto
processo» - dell'art. 111 della Costituzione) viene, nella specie,
quasi pretermessa (con la conseguenza - fra l'altro - che, in tal
modo, vengono pesantemente compressi i diritti e gli interessi della
pubblica amministrazione, dei quali il pubblico ministero e'
chiaramente portatore, in uno all'interesse generale
dell'Ordinamento).
Le questioni di legittimita' costituzionale che precedono, non
superabili in via interpretativa, sono non manifestamente infondate
per i motivi che precedono e rilevanti in quanto le norme denunciate,
ove venissero dichiarate incostituzionali, non potrebbero essere
applicabili nel presente giudizio, che proseguirebbe secondo il rito
ordinario.